VILLAGE LA FORET

La loi du 9 novembre 2015 modifiant le régime de l’inscription provisoire dans les registres de la population :

entre fantasmes et changements (reculs ?) avérés

Nicolas BERNARD, professeur à l’Université Saint-Louis — Bruxelles

Le 9 novembre 2015, le législateur fédéral a promulgué une loi modifiant le régime de l’inscription provisoire dans les registres de la population[1]. C‘est peu dire que ce texte, qui entre autres retouche la législation organique du 19 juillet 1991[2], suscite un vif remous depuis son entrée en vigueur[3] ; à tout le moins, il jette une certaine confusion auprès des acteurs et « suscite l’inquiétude »[4]. D’aucuns y voient en effet le déclin de l’inscription provisoire, là où d’autres croient déceler au contraire une pérennisation du dispositif. Qu’en est-il exactement ?

I. Contexte législatif

1. On le sait, la commune est tenue d’inscrire dans ses registres de la population l’individu qui a installé sur son territoire sa « résidence », notion éminemment factuelle s’il en est[5]. Du reste, l’inscription constitue pour l’intéressé une obligation[6] ; inversement, l’absence d’inscription a pour effet de placer l’individu dans une sorte de no man’s land juridique et administratif[7], dès lors que de nombreuses réglementations sociales font de cette inscription formelle le pivot de l’application de leurs dispositions[8].

Ce devoir d’inscription mis à charge de la commune est-il altéré par la circonstance que le logement concerné, parce qu’il présente des infractions sur le plan urbanistique en en matière de salubrité par exemple, interdit en fait toute installation en son sein ? Non pas[9] ; telle n’est d’ailleurs pas la vocation desdits registres[10]. Simplement, c’est une inscription « provisoire » que l’intéressé recevra alors[11], plutôt que définitive. Ce qui signifiait concrètement, jusqu’il y a peu, que la commune se voyait octroyer un délai (trois ans maximum) pour « met[tre] fin à la situation litigieuse », à défaut de quoi l’inscription devenait alors « définitive »[12]. Ce tour définitif, l’inscription pouvait même l’acquérir (nettement) plus tôt si, dans les trois mois, l’autorité communale n'avait même pas « entamé la procédure administrative ou judiciaire » visant à « mettre fin à la situation irrégulière ainsi créée »[13].

Une méprise reste à éviter : l’inscription provisoire ne prémunit en rien le ménage concerné contre une éventuelle éviction (justifiée par la situation d’illégalité du bien). En sens inverse, elle ne fournit point — à elle seule — le titre exécutoire permettant à la commune de procéder au déguerpissement ; ce dernier obéira toujours aux règles procédurales en vigueur[14]. En aucune manière, en tous cas, l’inscription provisoire n’a pour effet de régulariser cette situation.

2. En quoi consiste(nt) dès lors le(s) changement(s) apporté(s) par la législation de 2015 ? Cette dernière insère au sein de la loi de 1991 sur les registres de la population un alinéa libellé comme suit : « Les personnes qui s'établissent dans un logement dont l'occupation permanente n'est pas autorisée pour des motifs de sécurité, de salubrité, d'urbanisme ou d'aménagement du territoire, tel que constaté par l'instance judiciaire ou administrative habilitée à cet effet, ne peuvent être inscrites qu'à titre provisoire par la commune aux registres de la population. Leur inscription reste provisoire tant que l'instance judiciaire ou administrative habilitée à cet effet n'a pas pris de décision ou de mesure en vue de mettre fin à la situation irrégulière ainsi créée. L'inscription provisoire prend fin dès que les personnes ont quitté le logement ou qu'il a été mis fin à la situation irrégulière »[15]. Passons au crible ces différentes modifications, non sans épingler aussi ce qui, au sein de la loi de 1991, est resté identique.

II. Principaux changements

1. La suppression des délais (ou, l’avènement d’une inscription… définitivement provisoire !)

3. Le changement le plus remarquable, assurément, tient dans la suppression des délais assortissant la prise d’inscription provisoire (engager dans les trois mois les procédures visant à effacer l’illégalité de l’occupation et, dans les trois ans, les mener à bon port). Cet horizon temporel (différencié) a disparu aujourd’hui, puisque l’inscription demeure provisoire « tant que l'instance judiciaire ou administrative […] n'a pas pris de décision ou de mesure en vue de mettre fin à la situation irrégulière ». Antérieurement, l’inscription provisoire était à durée de vie limitée, mais elle peut maintenant perdurer bien au-delà des trois ans ; il n’y sera mis un terme que lorsque « les personnes [aur]ont quitté le logement ou qu'il a[ura] été mis fin à la situation irrégulière ». Loin donc d’amorcer le déclin de l’inscription provisoire, la loi nouvelle la pérennise… quitte à dévoyer la philosophie d’un dispositif qui, en effet, ne peut pas se prolonger outre mesure à peine de rendre par trop visible le délicat porte-à-faux caractérisant la position des autorités (qui n’ont d’autre choix en effet que d’acter — par l’inscription — une situation illégale qu’elles combattent par ailleurs). En l’absence désormais de toute date butoir, l’inscription provisoire est potentiellement illimitée. On a donc, là en germe, une inscription définitivement provisoire ! Nous ne sommes pas dans le pays de Magritte pour rien…

Au-delà de la question des délais, le texte nouveau (et c’est plus préoccupant encore) ne conçoit plus du tout manifestement que l’inscription provisoire puisse déboucher sur autre chose qu’une évacuation du bien — sur une inscription définitive par exemple. Dire en effet de la domiciliation provisoire[16] qu’elle prend fin « dès que les personnes ont quitté le logement ou qu'il a été mis fin à la situation irrégulière », exclusivement, atteste à suffisance de la volonté du législateur de ne pas voir ce type de domiciliation évoluer en inscription définitive (alors que ce passage de relais en quelque sorte était organisé par le prescrit ancien). Mais que se passera-t-il concrètement si le bien insalubre et/ou en infraction urbanistique fait l’objet des réfections requises et/ou respectivement bénéficie d’une régularisation (ce qui, dans les deux cas, dépouille l’occupation de son illégalité) ? L’intéressé devra-t-il alors déposer une nouvelle demande de domiciliation ? L’affirmative signerait là un inquiétant repli dans la protection du citoyen.

4. Mais pourquoi, au fond, le législateur s’est-il autorisé à gommer de la sorte tout jalon temporel ? C’est un souci purement pragmatique qui a guidé cette suppression, puisqu’« il [est] apparu que les délais maximaux de 3 mois et 3 ans étaient la plupart du temps trop courts pour les autorités »[17].

Cette justification appelle une quadruple remarque. D’abord, elle ne dit rien de la méthodologie qui a permis de dresser ce constat. En l’absence de toute mention relative à une étude scientifique ou une enquête de terrain permettant d’asseoir objectivement ce sentiment, cette conclusion ne peut dès lors qu’être entachée dans sa crédibilité.

Ensuite, les deux délais — fort différents — sont logés à la même enseigne, sans qu’il soit possible de savoir lequel des deux s’avère le plus problématique (à savoir, trop court). Autrement dit, méritaient-ils, tous deux, de passer à la trappe ?

Par ailleurs, quant au fond, on a du mal à concevoir qu’en trois ans (ce qui n’est pas rien tout de même), il soit si malaisé de mettre fin à la situation litigieuse. Certes, l’opération de régularisation ne dépend pas toujours de la seule commune, mais prendre un arrêté d’inhabitabilité est entièrement du ressort du bourgmestre ; le manque de diligence de certaines autorités locales n’est-il pas, bien plutôt, à pointer[18] ?

Enfin, si le problème principal tient dans le caractère réduit desdits délais, pourquoi ne pas avoir, tout simplement, allongé ceux-ci ? L’objectif (louable) de mieux coller aux réalités administratives communales ne pouvait-il pas être rencontré avec un moyen moins radical (que la suppression de tout de délai) ? Il n’est pas sûr, à cette aune, que le principe de proportionnalité ait été respecté ici…[19]

5. La suppression des délais inspire une dernière réflexion. Déjà, sous l’empire du régime précédent, prospérait une réflexion sur l’utilité ultime de l’inscription provisoire (par rapport à l’inscription définitive)[20]. En effet, l’éventualité que la commune ait laissé les délais de trois mois et de trois ans expirer sans commencer à traiter le problème ou à le régler (ce qui transmuait alors l’inscription provisoire en inscription définitive) ne la dépouillait nullement du droit de prendre encore, par la suite, les mesures destinées à fermer l’habitation ou à la régulariser[21].

Cette réflexion acquiert une consistance supplémentaire à l’heure actuelle où l’abolition des délais a fait se rapprocher très sensiblement la domiciliation provisoire de sa version définitive. Le ministre compétent, en tous cas, n’est pas le dernier à reconnaître la nature fort relative de la plus-value d’un pareil dispositif : « [P]our les citoyens concernés, une inscription provisoire ne diffère fondamentalement en rien d’une inscription ordinaire »[22]. Qu’était-il besoin alors de prévoir un tel régime ad hoc, qui ne va pas sans porter une certaine charge de stigmatisation pour les ménages concernés (comme il sera donné à voir plus loin[23]) ?

En tous cas, la domiciliation provisoire offre à l’individu une protection en tous points analogue à celle que procure l’inscription définitive[24]. Contrairement à ce qu’enseigne un lieu commun (tenace), un ménage habitant un lieu interdit n’est pas « moins bien » inscrit qu’un autre[25]. C’est que la domiciliation provisoire a pour vocation première d’attirer l’attention du pouvoir municipal sur la présence d’une habitation illégale sur son territoire… histoire de fouetter son ardeur à remédier au problème. Et, incidemment, ce mécanisme sert à prévenir l’intéressé de ce que son logement est désormais dans le collimateur de l’autorité locale en quelque sorte et que, corrélativement, une certaine précarité affecte son séjour dans les lieux puisque la commune est censée engager des actions pour mettre fin à la situation litigieuse. Ni plus, ni moins. A contrario, dans l’attente d’une éventuelle mise hors circuit du bien (suivie d’une expulsion), l’individu inscrit provisoirement jouit exactement des mêmes droits qu’un autre. C’est l’inverse qui aurait été surprenant dès lors que l’inscription peut aujourd’hui — par l’effet de la loi du 9 novembre 2015 — être provisoire ad aeternam, ce qui la distingue encore moins de la domiciliation définitive.

2. L’élévation (de l’inscription provisoire) au rang de loi

6. Un autre changement est à noter au sein du texte nouveau ; quoiqu’il s’opère sur un plan strictement légistique, celui-ci n’est pas moins digne d’intérêt. Il s’agit de l’élévation au niveau de la loi du mécanisme de l’inscription provisoire. Antérieurement régi par un simple arrêté royal (du 16 juillet 1992), il est inscrit désormais au coeur même de la loi du 16 janvier 1991 sur les registres de la population. Deux commentaires en découlent.

7. Attendu tout d’abord que le régime actuel diffère du précédent sur plusieurs points, on s’imaginait voir abrogés dans la foulée (ou à tout le moins modifiés) les articles concernés de l’arrêté royal de 1992. Il n’en a rien été, de sorte qu’on a une loi (celle de 1991 sur les registres de la population) qui, aujourd’hui, contredit de manière patente son propre arrêté d’exécution ! Heureusement, il reste la règle générale de l’abrogation implicite du texte inférieur, pleinement d’application ici. Et, tout récemment, le ministre compétent a assuré avoir engagé une procédure pour mettre fin à cet hiatus juridique il est vrai embarrassant[26].

8. Plus fondamentalement, qu’est-ce qui a justifié la « promotion législative » de l’inscription provisoire ? Faut-il y voir la consécration ultime d’un dispositif qui, par là, bénéficierait d’un regain de légitimité démocratique et, à la fois, accéderait à un plus grande pérennité (une loi se modifiant moins aisément en effet qu’un arrêté royal, a priori) ? Nullement; la préoccupation est moins « glorieuse ». Historiquement, l’arrêté de 1992 puisait sa justification (sur le point qui nous occupe) dans un articulet de la loi de 1991, aussi sibyllin que laconique : « Le Roi fixe les règles complémentaires permettant de déterminer la résidence principale »[27]. Il en a découlé la mise sur pied (au sein de l’arrêté) d’un régime exhaustif à propos de l’inscription provisoire… mécanisme totalement inconnu de la loi de base pourtant ! L’habilitation législative, on le voit, manquait à tout le moins sur cette question. C’est donc pour « mettre fin à cette insécurité juridique » et « donner une base légale à l’inscription provisoire » que cette dernière a rejoint le berceau proprement législatif[28].

3. La déclaration de non conformité du bien

9. Un autre changement est à épingler, relatif cette fois à la déclaration de non conformité du bien. C’est que le régime précédent laissait en suspens la question suivante : l’habitation à l’adresse de laquelle le ménage manifeste le souhait de se faire enregistrer doit-elle, au moment de cette demande, avoir déjà été reconnue comme insalubre par exemple (ou contrevenant aux réglementations urbanistiques) pour mettre en branle l’inscription provisoire ? Ou alors, c’est à la faveur précisément de cette requête que la commune (l’agent de police, en pratique[29]), se rendant sur place pour la visite domiciliaire, s’avisera alors du caractère inadéquat du logement en question, sur la base d’une appréciation propre ?

L’interrogation n’est pas anodine. Dans la première hypothèse, l’administration locale peut se contenter de renvoyer aux documents existants (qui la déclaration des services régionaux chargés du contrôle de la qualité du logement, qui une décision de justice[30], qui son propre arrêté d’inhabitabilité). Dans la seconde, elle doit effectuer elle-même cette inspection… avec la difficulté qu’elle n’est pas toujours habilitée à vérifier le respect dû aux normes régionales[31] !

10. Cette interrogation, la loi de 2015 l’a tranchée (pour, enfin, « lever tout doute »[32]). Désormais, le manquement aux règles de salubrité, de sécurité, d’urbanisme ou encore d’aménagement du territoire doit expressément avoir été « constaté par l'instance judiciaire ou administrative »[33], ce qui accrédite la première hypothèse. Certes, l’expression « instance administrative » pèche encore par indétermination (la Région ? la commune ?), mais l’idée générale transparaît bien : le constat d’irrégularité frappant le logement doit préexister à la demande d’inscription provisoire. Cette dernière n’interviendra qu’ « après la déclaration d’insalubrité du logement »[34].

Une conséquence — forte — s’en infère : n’est pas éligible à la domiciliation provisoire l’individu qui postule son inscription dans une habitation dont l’occupation permanente est prohibée sans cependant que la chose ait déjà été rapportée par les autorités à ce moment-là. Est-ce à dire que l’intéressé n’apparaîtrait nullement en ce cas dans les registres de la population ? Que du contraire ! Celui qui n’émarge pas à la domiciliation provisoire est inscrit alors… à titre définitif[35].

11. La solution dégagée par la loi de 2015, toutefois, ne va pas de soi. C’est que, pour actionner le mécanisme de l’inscription provisoire, la commune doit en bonne logique avoir été mise au courant de la déclaration d’insalubrité ayant frappé préalablement le bien. Or, si cette transmission d’information se fait automatiquement lorsqu’on est en présence d’une interdiction de mise en location décidée par la Région[36] (ou, fatalement, d’un arrêté d’inhabitabilité), il n’en va pas de même des décisions de justice.

4. La compétence de l’instance de recours

a) régime antérieur

12. Au ménage qui voit sa demande d’inscription (provisoire) rejetée par la commune[37], la loi, de manière générale, ouvre un droit de recours auprès du ministre fédéral de l’Intérieur[38] qui, en l’espèce, dispose d’un « large pouvoir d’appréciation »[39]. Après avoir, au besoin, diligenté une enquête sur place, il déterminera lui-même[40] la résidence principale de l’intéressé. Commune et requérant sont libres de faire valoir préalablement leurs observations et, à leur demande, d’être entendus par le ministre[41].

Quelle qu’elle soit, la décision du ministre[42] s’impose à la commune ; le cas échéant, cette dernière procédera d’office à l’inscription[43]. En d’autres termes, la décision ministérielle se « substitue » à celle du collège communal[44]. Soumis, au demeurant, à loi du 29 juillet 1991[45], le ministre de l'Intérieur est tenu de motiver formellement sa décision[46]. Enfin, la décision du ministre peut elle-même faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’État[47] et, éventuellement, essuyer une annulation (au cas par exemple où la décision aurait été prise sans le « soin » requis[48]).

13. Quid de la compétence (matérielle) du ministre de l’Intérieur. Celui-ci était invité à intervenir « en cas de difficulté ou de contestation en matière de résidence principale »[49]. La formule, malheureusement, est plurivoque. Une interprétation, alimentée entre autres par l’arrêt Miandabo Mbuyi rendu le 10 novembre 1992 par le Conseil d’État[50], voulait que le ministre ne connaisse que des litiges portant sur l’appréciation même de l’emplacement de la résidence principale, question de pur fait s’il en est (qui peut en effet donner lieu à des appréciations divergentes). Si, partant, la commune réfractaire ne contredisait nullement le ménage qui prétend habiter effectivement à un endroit donné, mais pointait plutôt le caractère illégal de cette installation, ce n’était pas auprès du ministre de l’Intérieur que le ménage concerné devait s’en ouvrir. Le contentieux, en l’espèce, ne porte pas sur le lieu même du séjour, mais sur sa régularité juridique.

b) l’arrêt du Conseil d’État du 27 novembre 2014

14. C’est dans ce cadre exact que s’est inscrit l’arrêt Tellin rendu par Conseil d’État en date du 27 novembre 2014[51]. Tirant argument de l’arrêt Miandabo Mbuyi, la commune de Tellin postulait l’anéantissement — pour excès de compétence — de la décision du ministre de l’Intérieur ayant contraint le collège communal à acter l’inscription provisoire dans les registres de la population d’un individu habitant au sein d’un parc résidentiel de vacances, en ce que cette décision est « étrangère » au point de savoir si l’intéressé est effectivement présent sur son territoire. La requérante ne contestait pas la réalité du séjour de l’individu, mais sa légalité urbanistique ; repris comme zone de loisirs et de vacances, le parc résidentiel n’est pas destiné à un habitat permanent, il est vrai. Or, selon elle, seul un conflit afférent à cette question empirique qu’est la localisation de l’individu à l’endroit de sa résidence principale alléguée peut donner lieu à recours au Conseil d’État ; le législateur s’est montré « restrictif » à cet égard. Certes, la commune a fait état elle-même de cette possibilité de recours dans sa décision de refus, mais cette mention résulte simplement de l’utilisation d’un « formulaire-type ».

15. L’argument, toutefois, n’a pas eu l’heur de convaincre le Conseil d’État. La loi, observe ce dernier, ne circonscrit pas la compétence du ministre aux seuls cas où émerge un différend relatif à la réalité de la résidence habituelle d’une personne en un lieu donné, mais vise « toutes les difficultés ou contestations en matière de résidence principale ». Or, une demande d’inscription à laquelle la commune refuse de déférer ressortit incontestablement à cette catégorie, « même si elle met en cause le débat de principe relatif à la possibilité d’inscrire une personne dans les registres de la population à une adresse donnée, nonobstant la circonstance que des règles d’urbanisme ou d’aménagement du territoire s’y opposent ». Le moyen de la requérante, partant, n’est pas déclaré fondé[52].

c) le nouveau régime

16. L’inflexion significative (sinon le revirement) qu’a dû imprimer le Conseil d’État à sa propre jurisprudence appelait impérativement une intervention du législateur destinée à clarifier une fois pour toutes l’embrouillamini. Celle-ci, il faut l’admettre, ne s’est pas fait attendre puisque la loi du 9 novembre 2015 règle ce problème-là aussi… mais pas dans le sens indiqué par le Conseil d’État !

Englobant précédemment tout contentieux « en matière de résidence principale », de façon indistincte, la compétence du ministre de l’Intérieur est aujourd’hui réduite spécifiquement à la « contestation concernant le lieu de la résidence principale actuelle »[53] ; à cet égard, la disparition du texte de loi du terme « difficulté » est indicative sans doute de cette sorte de capitis diminutio. Les conséquences de cette modification se donnent à voir immédiatement : le recours contre un refus d’inscription adossé non pas sur l’absence de séjour de la personne mais sur l’irrégularité de celui-ci échappe désormais au ministre de l’Intérieur[54]. Ce dernier ne connaîtra plus désormais que des litiges — exclusivement factuels — afférents à la réalité de la présence de l’individu sur le territoire de la commune. L’exécutif, dans son interprétation du prescrit nouveau, va même plus loin : « en ce qui concerne les voies de recours contre un éventuel refus par une commune de procéder à une inscription provisoire, dans la mesure où ce type de contentieux ne concerne pas la détermination de la réalité de la résidence, il n'existe pas de voie de recours auprès du département Intérieur »[55]. Voilà qui est tout à la fois clair, glaçant… et sujet à critiques ! En soi, la loi du 9 novembre 2015 ne soustrait aucunement le contentieux de l’inscription provisoire aux attributions du ministre de l’Intérieur ; par ailleurs, on ne peut exclure qu’un litige de ce type génère une question d’ordre essentiellement empirique (sur la localisation de la résidence principale).

Si, par là, le législateur dissipe bien l’incertitude dénoncée à juste titre par le Conseil d’État, force est de constater qu’il fait retour à l’antique arrêt Miandabo Mbuyi ; drôle de manière de donner exécution à l’arrêt Tellin (nettement plus récent)… En tous état de cause, l’amendement opéré ne se cantonne pas aux recours exercés contre les refus de domiciliation provisoire ; il s’applique de façon générale à toute procédure d’inscription, quelle qu’elle soit.

17. Quelle justification officielle sous-tend l’aggiornamento ? Une raison bien pragmatique, en somme, puisqu’est invoquée à titre principal la « surcharge de travail pour le département de l’Intérieur », elle-même induite par une disposition légale « trop vaste »[56]. Il a paru impérieux alors aux autorités de « rationaliser » les procédures de recours[57]… et nul n’ignore ce que le vocable de rationalisation annonce la plupart du temps, à savoir une restriction.

Cette explication officielle peut surprendre néanmoins. D’abord, le père de la loi de 2015 ne craint pas de verser dans une certaine forme de cynisme en assurant que c’est « conformément à la jurisprudence du Conseil d’État »[58] qu’il procède au changement normatif (…sans indiquer cependant l’arrêt précis dont il prétend couler l’enseignement dans la législation). Ensuite, et plus fondamentalement, l’argument des moyens — budgétaires et humains — ne laisse d’interpeller. Mobilisée ici comme dans de nombreux autres domaines, cette thèse d’ordre pécuniaire paraît en décalage dès qu’est en jeu un authentique droit fondamental de l’être humain. S’il ne s’agit nullement ici de nier le carcan des ressources matérielles imposé à l’État (qui circonscrit fatalement la voilure de toute politique publique), il ne convient pas moins de convoquer l’imposante — et convergente — jurisprudence des instances européennes, suivant laquelle les considérations liées aux finances publiques, pour légitimes soient-elles, ne sauraient aboutir à rogner exagérément les droits de l’homme des citoyens[59]. Faut-il rappeler à cet égard que l’inscription dans les registres de la population matérialise ce principe supérieur qu’est la liberté d’établissement[60] ? Comprise dans la libre circulation des personnes, cette prérogative constitue même un des piliers juridiques sur lesquels l’Union européenne s’est construite[61].

18. Une question reste pendante : où porter alors les différends (liés à la domiciliation) mettant en jeu cette question de droit cette fois qu’est l’illégalité de l’habitation permanente ? Malheureusement, la loi du 9 novembre 2015 n’en dit mot, pas davantage que les travaux préparatoires[62]. Et, pour sa part, le ministre concerné s’en remet à la tutelle générale sur les communes[63], ce qui est assez faible (ou éloigné) comme protection pour le citoyen, on en conviendra. Ce mutisme fâcheux, dont il n’est pas exclu de penser qu’il a quelque chose d’intentionnel peut-être (dissuader les éventuels recours sur ce point), ne doit cependant pas laisser accroire qu’il n’existerait aucune instance susceptible d’accueillir les contestations des citoyens sur ce point. Simplement, il faut se tourner vers le droit commun.

S’agissant d’un acte administratif (le refus d’inscription opposé par la commune), on songe en premier lieu au Conseil d’État[64], ce que suggère aussi la circulaire du 22 décembre 2015 d’ailleurs[65]. C’est oublier toutefois que celui-ci devra vraisemblablement décliner sa compétence dans la mesure où l’on a affaire, avec la domiciliation, à un authentique droit subjectif. Ainsi, « le droit subjectif de l'intéressé d'être inscrit sur le registre de la population » revient à pouvoir « exiger de l'autorité pareille inscription lorsqu'il remplit les conditions légales », observe opportunément la Cour de cassation[66]. Laquelle souligne à juste titre que la compétence de la haute juridiction administrative « est déterminée par l'objet véritable et direct du recours, le Conseil d'État n'étant pas compétent lorsque l'acte individuel attaqué consiste dans le refus d'une autorité administrative d'exécuter une obligation qui répond à un droit subjectif du requérant »[67]. Partant, les juridictions de l’ordre judiciaire (le tribunal de première instance en l’espèce, par défaut[68]) sont habilitées, elles, à trancher les litiges de ce type. Et si l’intéressé peut se prévaloir de l’urgence, il saisira avec fruit le président de ce tribunal en référé[69], lequel pourra condamner la commune à effectuer l’inscription, en assortissant le cas échéant son commandement d’une astreinte.

19. À l’analyse, le bouleversement procédural introduit par la loi du 9 novembre 2015 (à propos du contentieux d’ordre juridique) peut s’analyser comme un véritable recul du point de vue la protection des droits du citoyen ; et ce, à un double titre. D’abord parce que, au recours administratif existant (pratique, rapide et mobilisé plus souvent qu’on son tour[70]), il substitue une démarche nettement plus lourde, de type judiciaire. Or, chacun sait que cette dernière, par sa lenteur, son formalisme, sa portée symbolique impressionnante, le caractère aléatoire de son issue ou encore son coût, peut rebuter des populations défavorisées ; la précarité de leur situation matérielle ne les incline guère à solliciter Thémis, envers laquelle ils éprouvent une appréhension (sinon une méfiance) de principe, parfois alimentée du reste par des expériences négatives vécues dans le passé.

Ensuite, l’ « angle mort » existant dans la loi sur les registres de la population en ce qui concerne l’instance de recours susceptibles d’accueillir les contestations non exclusivement empiriques pourrait achever de refroidir les dernières éventuelles velléités d’action en justice ; une loi floue ou lacunaire n’incite évidemment pas à son utilisation. Sans compter qu’il n’est pas sûr que le Conseil d’État puisse lui-même se déclarer compétent en cette matière[71]. En clair, l’incertitude règne ; que ce résultat n’ait — le cas échéant —pas été recherché n’enlève rien à la gravité du constat.

5. La mention de l’inscription provisoire sur tous les certificats

20. Le dernier changement notable à pointer n’est pas le fait de la loi du 9 novembre 2015, mais de la circulaire interprétative du 22 décembre 2015, laquelle enjoint en toutes lettres : « L’indication ‘inscription provisoire’ sera également mentionnée sur les tous les certificats que le citoyen demandera »[72]. La phrase est lourde de signification ; elle suscite incontestablement un questionnement critique, déployé ici en trois temps.

a) quelle habilitation législative ?

21. Il est douteux d’abord qu’une « simple » circulaire soit habilitée à imposer une obligation de cette ampleur dans la mesure où ni la loi de 1991 ni l’arrêté royal de 1992 n’organise cette procédure de transmission, ni même ne l’évoque — fût-ce en filigranes. N’excède-t-on pas dès lors ici le cercle (restreint) des questions et modalités purement techniques, seules dévolues en règle à une circulaire interprétative ? Faut-il rappeler que c’est une préoccupation similaire (le principe de la hiérarchie des normes) qui a justement conduit à rapatrier au sein de la loi même le principe de l’inscription provisoire[73] ? En tous cas, et sur pied de ces arguments notamment, plusieurs communes[74] (parmi les plus concernées par la thématique de l’habitat permanent dans des infrastructures de loisir[75]) ont fait l’audacieux choix de laisser inappliquée la circulaire litigieuse.

b) atteinte à la vie privée ?

22. Sur le plan du fond, ensuite, la personne ou l’institution qui s’autoriserait à relayer ce renseignement à un tiers pourrait se voir reprocher de transgresser les principes relatifs à la protection de la vie privée, proclamés par l’article 22 de la Constitution notamment (« Chacun a droit au respect de sa vie privée et familiale, sauf dans les cas et conditions fixés par la loi. La loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 [l’ordonnance bruxelloise] garantissent la protection de ce droit »). Ce, à plus forte raison que la Cour constitutionnelle[76] a expressément insisté sur le fait que les éventuelles mesures portant restriction à ce droit fondamental ne peuvent avoir lieu « qu’en vertu de règles adoptées par une assemblée délibérante, démocratiquement élue » (exigence à laquelle ne satisfait de toute évidence pas un outil comme une circulaire) et que « une délégation à un autre pouvoir n’est pas contraire au principe de légalité, pour autant que l’habilitation soit définie de manière suffisamment précise et porte sur l’exécution de mesures dont les éléments essentiels sont fixés préalablement par le législateur » (faut-il rappeler que rien dans la loi de 2015 n’annonce — même de loin — l’obligation de mention précitée ?).

23. Sur cette circulaire controversée, la Commission de la protection de la vie privée se devait d’être saisie ; ce fut fait. Particulièrement attendu, l’avis a été rendu le 25 octobre 2016. En un mot, il valide le dispositif[77] : « Dans la mesure où la mention inscription provisoire permet d’assurer la fidélité des données des registres de la population par rapport à la réalité de la résidence, cette mention respecte l’article 4, §1^er, 4°, de la loi vie privée qui prévoit que ‘les données doivent être exactes et, si nécessaires, mises à jour’ ».

Cette prise de position ne laisse toutefois pas d’étonner. D’abord, que les registres reflètent le lieu de séjour effectif de l’intéressé, c’est bien le minimum !  Plus fondamentalement, la Commission occulte les autres critères régissant le traitement des donnée à caractère personnel, lesquelles doivent notamment rester « non excessives au regard des finalités pour lesquelles elles sont obtenues »[78]. Il n’est pas sûr à cet égard que la généralisation de la mention de l’inscription provisoire, sur « tous les certificats » et pour l’ensemble des citoyens concernés, soit à même de réussir ce test. L’avis de la Commission surprend d’autant plus que celle-ci admet elle-même que les « exceptions au droit au respect de la vie privée ne peuvent être prévues que par la loi, au sens d’une action normative qui est contrôlée par une assemblée parlementaire, et non par le pouvoir exécutif » ; or, poursuit-elle, « il ne s’agit pas ici [avec la circulaire du 22 décembre 2015] d’une disposition adoptée par une assemblée délibérative démocratiquement élue »[79].

24. Et le ministre concerné de faire chorus. « La mention de l'inscription provisoire sur le certificat de population reproduit objectivement une résidence principale réelle qui est contraire à la législation décrétale régionale […] Cette mention porte donc sur une habitation précise que l'intéressé occupe à titre de résidence principale et non sur la personne et son statut social. Cette mention ne semble dès lors pas porter préjudice au respect de la vie privée d'une personne »[80].

L’argument ne convainc pas cependant. D’abord, contrairement à ce que l’édile laisse accroire, la mention en question semble bien pouvoir être assimilée à l’une de ces « données à caractère personnel » dont la loi sur la vie privée encadre le traitement, eu égard à l’ampleur conférée à la définition de celles-ci (« toute information concernant une personne physique identifiée ou identifiable »[81]). Si, ensuite, l’apposition en tant que telle de la mention litigieuse sur un document officiel ne suscite certes pas de difficulté particulière, posent en revanche problème la propagation de ce renseignement en dehors de la sphère strictement administrative[82] ainsi que, en amont, l’extension matérielle donnée à cette obligation (puisque, répétons-le, « tous les certificats » sont concernés, sans distinction).

c) répercussions négatives en cas de mise en vente du bien

25. Enfin, et c’est le troisième registre de griefs à l’encontre de la circulaire, la large diffusion à l’extérieur du caractère provisoire de l’inscription engendre le risque que, sous couvert de transparence, on stigmatise l’individu inscrit provisoirement et, par là, on contribue à dissuader de manière générale le recours à la domiciliation provisoire (…et donc, plus globalement, à l’habitat dit alternatif[83]). On a là un véritable « marquage social »[84]. Or, cette information ne regarde en réalité que le ménage en question et son administration locale, et est exclusivement appelée à jouer dans leurs relations bilatérales.

26. Ce danger prend un relief particulier en matière de vente. Ainsi, les propriétaires d’une roulotte ou d’un chalet sis en zone de loisir manifestent actuellement la crainte que la transmission au candidat acquéreur de l’information sur le caractère provisoire de l’inscription domiciliaire entraîne une décote de leur bien. L’acheteur potentiel sera peut-être tenté en effet de revoir son prix à la baisse si la commune l’avise officiellement de la fragilité administrative affectant (prétendument[85]) l’installation. Ne perdons pas de vue à cet égard que, en Région bruxelloise à tout le moins[86], l’infraction urbanistique par exemple est dite continue (en ce sens qu’elle se poursuit tant qu’il n’y est pas mis fin), échappant dès lors à toute prescription[87]. Autrement dit, l’individu qui fait achat d’un bien conçu, installé ou aménagé en contravention avec des prescriptions urbanistiques reste entièrement tenu par l’infraction commise initialement par le vendeur, qu’il prolonge par son inaction ; le voilà lui aussi, dans l’hypothèse où il resterait passif face à cette irrégularité urbanistique, exposé à une assignation devant les cours et tribunaux[88]. En tout état de cause, de nombreux témoignages font état de refus de prêts hypothécaires opposés par les banques (depuis l’entrée en vigueur de la loi de 2015) à des personnes intéressées par l’acquisition d’un tel bien, ce qui donne encore du crédit à cette peur[89]. Et le piège se referme d’autant plus pour les propriétaires actuels qu’ils ont parfois construit de bonne foi sur ces parcelles, lorsqu’ils ont reçu un permis de bâtir en bonne et due forme de la part de la commune (ce qui est arrivé ici et là).

On ne voit pas bien en tous cas ce que cette information est susceptible d’apporter au récipiendaire.  De toute façon, le notaire est déjà tenu de quérir une série de renseignements (urbanistiques notamment) sur la régularité du logement dont l’acquisition est projetée. Que pourrait donc apporter de plus un document administratif émanant de la commune et revêtu de la formule « inscription provisoire » ? En tous cas, ce dernier ne dispensera pas le notaire de l’accomplissement de ses devoirs.

27. Et si, pour clore ce point, on prenait le ministre compétent au mot, lorsqu’il déclare : « L’introduction de la procédure d’inscription provisoire avait surtout pour but de faire en sorte que les citoyens n’aient plus cette perception que leur inscription dans les registres de la population régulariserait la situation irrégulière qu’ils ont créée »[90] ? Retournons l’argument : si l’objectif de l’inscription provisoire tient tout entier dans l’information à donner à l’occupant, qu’est-il besoin alors de déployer une machinerie administrative de ce type ? Ce (légitime) but ne pourrait-il pas être rencontré d’une autre manière, plus souple et plus douce, sans qu’il faille formellement acter dans des documents officiels le caractère illégal de l’installation ? Le sacro-saint principe de proportionnalité n’est-il pas mis à mal s’il appert que des moyens moins radicaux que la mesure contestée (ici, la domiciliation provisoire) affichent la même efficacité ?

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28. Voilà pour les inflexions principales imprimées par la loi du 9 novembre 2015 sur le mécanisme de l’inscription provisoire. Et au-delà ? Rien ne change. Plusieurs fantasmes sont donc à démonter en ce domaine. D’abord, le principe même de l’inscription provisoire est maintenu, intégralement[91]. Pareillement, les motifs d’illégalité de l’occupation permanente du logement, qui forgent le caractère provisoire de la domiciliation, sont parfaitement identiques au régime antérieur[92]. Une évolution est-elle à trouver alors dans le caractère obligatoire, pour la commune, de la prise d’inscription provisoire ? Pas davantage (ou si peu)[93].

Autre continuité (malheureuse ici) avec la législation de 1991 : le peu de cas fait de la régularisation de l’habitation en infraction, en lieu et place de la fermeture pure et simple[94]. L’« oubli » pose doublement question. D’abord, cette procédure permettrait opportunément au ménage concerné de se maintenir dans les lieux. Pareille approche, ensuite, dévoie la lettre de la loi, qui se borne à exiger de « mettre fin à la situation irrégulière »[95], en restant — délibérément — vague sur les moyens pour y parvenir : fermer l’habitation ou la régulariser (cette souplesse trouvant d’ailleurs à s’appliquer quel que soit le domaine[96]).

29. Au final, le régime nouveau n’occasionne point, quant au principe même de l’inscription provisoire (ou définitive d’ailleurs), le recul dénoncé[97]… alors qu’il introduit des dispositions plus que préoccupantes — relativement à la compétence de l’instance de recours ou à la mention de l’inscription provisoire sur les documents — restés étrangement inaperçus, eux. Paradoxe !